대한민국 지방자치는 지금 중대한 전환점에 서 있다. 수도권 집중은 가속화되고 지방은 인구 감소와 고령화, 산업 기반 약화라는 삼중의 압박을 동시에 겪고 있다. 광역 단위의 경쟁력 확보 없이는 생존조차 장담하기 어렵다는 위기감이 확산되면서 행정구역 통합 논의는 더 이상 선택의 문제가 아닌 시대적 과제로 떠올랐다.

전남과 광주의 통합 역시 이러한 흐름 속에서 제기된 해법이다. 그러나 위기의식이 클수록 더욱 냉정하고 냉철한 제도 설계가 필요하다. 통합이 단순히 규모 확대에만 머문다면 결국은 또 다른 불균형을 낳을 수 있기 때문이다. 그렇기에 더더욱 전남광주 통합은 결코 흡수 방식이 되어서는 안된다. 대표성 설계 없는 광역 통합은 결코 성공할 수 없다.

그런 의미에서 첫 시험대에 오른 전남과 광주의 통합 논의는 단순한 지역 현안을 넘어 대한민국 지방행정 체계 개편의 출발점이며 통합의 성공 여부는 행정 규모의 확대가 아닌 통합 이후에도 민주적 대표성을 어떻게 설계하느냐에 달려 있다.

그러나 안타깝게도 최근 통합 논의는 속도에만 방점이 찍혀 있다. ‘선 통합 후 보완’이라는 기조 속에서 선거제도 개편 문제는 지방선거를 앞둔 혼란 우려를 이유로 후순위로 밀려나 있다. 지금 가장 우선적으로 다뤄야 할 사안은 바로 ‘광역의회 선거구’ 문제다.

전남의 농산어촌과 광주 도시권은 인구 구조와 성격이 현격히 다르다. 그럼에도 불구하고 단편적으로 인구비례 원칙만을 엄격히 적용하면 농산어촌 지역의 정치적 비중은 급격히 줄어들 가능성이 크다. 반대로 기존 구조를 유지한다면 헌법상 ‘표의 등가성’ 원칙과 충돌할 수 있다. 이 딜레마는 단순히 의석 수의 문제가 아니라 지방자치의 본질에 관한 근본적인 질문이다. 지방자치는 행정 효율을 높이는 장치가 아니라 지역 공동체의 정치적 의사를 제도적으로 반영하는 구조이기 때문이다.

도서·산간·농어촌 지역은 인구는 적지만 면적은 훨씬 넓고 생활 인프라와 복지, 교육, 교통, 농수산 정책 등 복합적 행정 수요를 안고 있다. 이런 지역의 대표성이 제도적으로 약화된다면 통합은 ‘균형 발전’이 아니라 ‘도심 집중’으로 인식될 수 있다. 통합 이후 주민들이 “우리의 목소리가 줄어들었다”고 체감한다면 그 통합은 형식적으로는 완성될지 몰라도 구조적 갈등을 항시 내포하게 된다.

해외에서도 이 같은 고민이 반복되어 왔다. 이에 독일은 지역구와 비례대표를 병행하는 혼합형 제도를 통해 인구비례성과 지역대표성을 함께 추구하고 있으며 뉴질랜드 역시 연동형 혼합제를 도입해 대표성 왜곡을 완화하고 있다. 물론 완벽한 해법은 없지만 두 가치를 동시에 고려하려는 제도적 노력은 분명히 시급히 필요한 과제다.

전남·광주 통합 역시 이러한 원칙 위에서 설계되어야 한다. 인구비례 지역구를 기본으로 하되 권역별 정당비례대표제를 병행하고 도서·산간 지역의 최소 대표성을 보장하는 이른바 ‘도농균형 혼합형 모델’을 적극 검토할 필요가 있다. 이는 도시의 정당성과 농촌의 존재 가치를 함께 존중한 균형적 설계가 가능한 절충안이다.

통합은 단순한 행정의 결합이어서는 안 된다. 더구나 흡수여서는 더더욱 안 된다. 서로 다른 생활 조건과 역사적 정체성을 지닌 각각의 지역이 하나의 정치 공동체로 재편되는 과정이다. 그 과정에서 민주적 균형이 설계되지 않는다면 통합은 효율을 얻는 대신 신뢰를 잃게 된다. 지역간 어느 한쪽이 손해를 본다고 느끼고 체감하는 순간 통합은 제도적으로는 완성되더라도 정서적으로는 실패할 가능성이 매우 크기 때문이다.

지방소멸 위기 시대에 필요한 것은 행정적 집중이 아니라 정치적 균형이다. 도시는 인구에 비례해 대표되고 농산어촌은 존재 가치에 비례해 존중받는 구조. 이것이 통합특별시가 국가적 모델로 자리 잡기 위한 최소한의 조건이다. 이 균형이 무너지면 통합은 숫자의 결합일 뿐 결론적으로 공동체의 통합은 아니다.

통합의 크기를 말하기 전에 대표성의 공정함을 먼저 세워야 한다. 그것이 통합을 ‘흡수’가 아닌 ‘상생’으로 만드는 핵심 열쇠이다.