지난 3월 1일 전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법안이 국회의 문턱을 넘었다. 전남·광주 행정 통합 논의는 행정구역의 결합을 넘어 우리 지역의 미래 복지 지형을 다시 설계하는 과정이기도 하다. 그러나 통합이라는 거대한 담론 속에서 정작 주민들이 체감하는 복지서비스가 후퇴하거나 특정 지역의 희생을 전제로 한 통합이 되어서는 안된다는 우려도 함께 존재한다.

이번 특별법에서 특히 눈여겨볼 부분은 제4장 ‘인재육성 및 복지’이다. 이 장은 통합특별시 차원의 사회 보장 정책과 돌봄체계 구축, 복지 인재 양성 등을 주요 정책 영역으로 규정하고 있다. 이는 복지를 단순한 지원 정책이 아니라 지역의 지속가능성을 지탱하는 핵심 정책으로 인식했다는 점에서 의미가 크다. 하지만 법적 틀이 마련됐다고 해서 복지 문제가 자동으로 해결되는 것은 아니다. 오히려 통합 과정에서 가장 경계해야 할 것은 ‘복지 하향 평준화’의 가능성이다.

광주는 도시형 복지 전달체계가 비교적 안정적으로 구축된 지역이다. 다양한 복지기관과 전문 인력이 집중돼 있고 행정과 민간의 협력 구조도 비교적 잘 작동하고 있다. 반면 전남은 농어촌과 도서 지역이 많아 생활 밀착형 돌봄과 방문 서비스가 중요한 지역이다. 두 지역은 복지의 필요와 방식 자체가 상당히 다르다.

이러한 차이를 충분히 고려하지 않은 채 행정 효율성만을 기준으로 통합 정책이 설계된다면 복지는 ‘평균의 함정’에 빠질 수 있다. 예컨대 광주의 복지 전달체계 효율성과 전남의 가가호호형 돌봄 정책을 단순한 평균 수준으로 맞추려 한다면 광주 시민은 서비스 질 저하를, 전남 도민은 서비스 접근성 후퇴를 경험할 가능성이 있다. 이것이 바로 복지 하향 평준화의 위험이다.

따라서 통합 과정에서 반드시 지켜야 할 원칙은 ‘유리 조건 우선 적용’이다. 통합 이전 두 지역이 제공하던 복지 혜택 가운데 더 나은 수준을 기준으로 통합 이후 제도를 설계하는 방식이다. 실제 정책 설계와 제도 운영 과정에서 실질적으로 구현될 수 있도록 제도적 장치가 마련되어야 한다.

복지 전달체계에 대한 정교한 설계도 중요하다. 행정 통합이 곧바로 서비스 통합을 의미하지는 않는다. 도시와 농촌의 특성을 고려한 복지 맞춤형 전달체계가 마련되지 않는다면 오히려 지역 간 복지 격차가 확대될 가능성도 있다.

사회복지 현장 종사자의 처우 문제 역시 중요한 과제다. 사회복지 종사자들은 통합 이후 제도 변화의 영향을 가장 먼저 체감하는 주체들이다. 현재 전남과 광주는 시설 종사자의 인건비 가이드라인 준수율과 수당 체계에서 적지 않은 격차를 보이고 있다. 만약 정교한 조정 없이 통합이 추진된다면 현장에서는 ‘보상의 하향 평준화’라는 실질적인 위협에 직면하게 될 것이다. 이러한 불안정은 결국 숙련된 인력의 이탈과 서비스 질 저하로 이어질 수밖에 없다. 통합특별시 체제 속에서 사회복지 종사자의 처우 격차 해소와 근무 환경 개선을 함께 고민해야 하는 이유가 여기에 있다.

나아가 성공적인 통합의 열쇠는 민·관·정 협치에 기반한 정책 결정 구조의 확립에 있다. 관 주도의 행정을 넘어 주민과 전문가, 의회가 공동 참여하여 수요를 발굴하는 ‘사회서비스 협치형 소통 채널’이 특별법을 통해 명확히 제도화되어야 한다.

다행히 특별법 제정으로 통합특별시 중심의 능동적인 복지 행정을 펼칠 토대가 구축되었다. 이제는 검증된 모델인 ‘광주다움 통합돌봄’을 전남의 지리적 특수성에 맞게 재설계할 때다. 도시의 풍부한 인프라와 농촌의 밀착형 수요가 맞물린다면 전남·광주 통합은 주민의 삶을 실질적으로 바꾸는 복지 공동체의 새로운 이정표가 될 것이라 확신한다,

결국 전남·광주 통합이 진정한 상생으로 이어지기 위해서는 통합의 속도보다 과정의 신뢰가 중요하다. 복지에서만큼은 어느 지역 주민도 소외되지 않고 모두의 삶이 지금보다 더 나아질 것이라는 확신이 필요하다.

광주와 전남의 통합이 단순한 행정 통합에 그치지 않고 주민의 삶을 실질적으로 개선하는 복지 통합으로 이어지기 위해서는 ‘복지 하향 평준화’를 막기 위한 법적·제도적 장치가 반드시 마련되어야 한다. 그것이 통합특별시 시대를 준비하는 가장 중요한 첫걸음일 것이다.